上海税务律师

    　　在现行的税收征管模式下，税收征管手段和服务方式都有了很大的改善，征管质量和效率有了明显提高，税收执法行为得到了规范。但是，仍然存在着分工不明、职责不清、衔接不畅、管理缺位、信息传递反馈不及时等问题，因此，需要对现行征管业务进行“革命性”的再造与重组。

一、业务重组的概念

　　所谓业务重组，就是把现行的建立在以纸质作信息载体的业务管理制度、流程、权限划分、工作方式等，重组为建立在现代信息技术之上的新型业务管理制度、流程、权限划分、工作方式。它是按照信息化的要求和税收征管规律，对传统税收征管业务事项进行重新梳理、整合，充分利用信息技术，通过创新征管机制、提高管理效能、改进纳税服务、优化资源配置，实现流程科学化、机构扁平化、管理专业化。

二、业务重组的目标

　　业务重组是一个全新的管理理念，它的目的就是要获得一个在成本、质量、服务和效率等方面有根本性的改善，最终形成适应信息化发展要求的税收征管运行新机制。现阶段业务重组的目标是：以全面提高征管质量和效率、优化税收服务、促进经济发展为根本目标，按照科学、规范、高效的原则，重组税收业务流程，再造组织机构，利用科技手段，逐步建立“以信息化建设为基础，以业务流程为导向，集约管理，分权制衡”的专业化税收管理新格局。

三、业务重组的必要性

　　随着税收信息化程度的不断提高以及征管改革的不断深入，征管工作中的一些深层次的问题和矛盾逐渐显现出来，严重影响和制约了税收征管效率和质量的提升。主要表现在以下几个方面：

　　1、信息不能共享，数据无法集中。新一轮征管改革引发的重大变化就是征管格局的分化，而集中征收是征管新格局的前提条件。要实现集中征收，首要的是必须进一步收缩基层征管机构，实现征收场所的相对集中，最终实现税收信息的高度集中。然而目前尚未建立信息高度集中、充分共享的征收体系，造成部分信息割据，采集的信息可靠性不高，征管信息源非常狭窄，获取信息的手段相对落后，导致采集的信息可靠性、可用性、针对性不强，仅凭纳税人的申报信息实施管理，管理效率、管理质量和信息质量必然受到影响。

　　2、资源配置失衡，成本居高不下。随着多元化申报方式的推行，过去“上门申报、排队缴税”的管理方式正逐步被足不出户的多元申报方式所代替，征收岗位人员一般不用再直接面对纳税人征收税款，特别是增值税起征点两次调高后，征收岗位工作量减少，使现有的机构和人员设置成为人力资源的一种浪费，征管资源配置与税源结构不对称的矛盾十分突出。

　　3、职责界定不清，管理方式粗放。“小而全”的征管模式必然存在一人多岗，诸事统管，职责不清，制度无法落实，责任难以追究。当前征管各环节专业化分工并未完全到位，仍然沿袭依据工作环节的表象性质划分专业，且各专业存在交叉重叠，职责不清，在一定程度上存在“有其职不行其责”等问题。

　　4、管理层面过多，管理效率低下。随着信息化程度的提高和CTAIS的推广运用，内部管理逐步实现了信息共享，但管理级层却没有做相应的调整和压缩，导致管理层面过多，办税程序复杂，非法定的行政许可审批环节过多，纳税人为了办理某一涉税事项要跑多趟，要重复报送同样的资料，同时各岗位(含征收、管理、业务、领导岗)均需经过初审、复审、签批程序。由于多级层的流程，名义上是层层把关，层层负责，实际上是简单的机械的重复。

　　5、偏重纳税服务形式，深层次服务工作尚未到位。纳税人最需要、最关切的是效率、公正、公平等，而税务机关只注重税务人员工作态度和硬件设施的添置，而对直接影响和制约办税效率、执法公正的管理机制却很少触及，始终没有从根本上解决纳税人关注的问题。

　　6、征管工作中信息化没有得到充分发挥。CTAIS虽然解决了征管方面的信息传递、共享问题，但与其他相关系统(如公文处理系统、个体电脑定税系统、纳税评估系统等)尚未实现互通互连，相当一部分征管业务还没有从繁琐的手工操作中解脱出来，同时在纸质信息传递过程中容易造成信息失真，导致有效监管水平低下，因此在征管改革中，信息化技术的应用还有很大空间。

　　综上所述，问题的症结在于传统的征管业务流程和新形势下税收信息化发展的要求不相适应，必须通过征管改革来解决。

　　四、业务重组的基本思路

　　税务部门传统的工作方法和手段难已适应形势发展的需要，实施业务重组既是税收形势发展的必然要求，又是解决征管实际问题和推进征管改革的必然选择。目前，国税系统已建成了功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税收信息管理系统，要充分利用计算机管理手段，按照税收征管的客观规律，积极稳妥地实施税收征管业务重组，构建“征管业务流程化、组织机构扁平化、管理方式集约化”的现代税收征管运行新机制。

　　1、征管业务实现流程化。信息化的一个主要特征就是流程化，要达到这一目的和目标，征管制度、征管流程的设计要更直接、更直观的体现目标性，将手工操作下的征收管理各环节进行整合重组，按照信息化条件下征管运行的规律，梳理、归并、重组分散在传统业务中的征管流程，建立新的征管主流程。

　　2、组织机构实现扁平化。在现代税收管理中以信息化为主要标志的组织机构，必然会出现扁平化模式替代金字塔模式。扁平化的组织机构是通过减少管理层次、压缩职能机构形成的一种新型组织机构，使得管理组织设置简单、管理程序简化、上层决策贴近实际、信息传递更加流畅。根据征管组织机构服从服务于税收征管工作需要的原则，按照重组后的业务流程，打破机关与基层的界限，本着对外有利于方便纳税人，对内有利于明确责任、分权制约的原则，重组征管组织机构。

　　3、管理手段实现信息化。在现代信息技术条件下，要多渠道、多方面采集信息，同时做到多角度、多层次分析、运用信息，防止信息利用率低下、资源浪费严重等问题，从而实现征管业务“全过程监控”。业务重组后，根据税源监管特性，建立税源管理体系，从管理对象、管理目标、管理方法、管理内容和管理评价五方面入手，实施分类管理。

　　4、纳税服务实现高效化。现阶段纳税人祈盼能够提供更加方便快捷、及时全面、重点突出、针对性、时效性和实用性非常强的服务内容。因此税务机关必须以创新的思维、改革的方法，努力构建符合税收征管新格局的高效化纳税服务体系，这也是当前深化征管改革的重要内容之一。

　　五、业务重组的实现途径

　　根据国家税务总局制定的《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》中提出的新一轮征管改革目标：实现税收征管的“信息化和专业化”，在信息化基础上以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的征管新格局。实现业务重组的途径，应从以下几方面入手：

　　1、要以数据处理为中心。数据的集中是实现征管信息化管理的重要保障，集中征收的关键是税收信息的集中，其实质是纳税人的各项涉税信息通过计算机网络集中到税务机关进行集中统一处理，以便税务机关在准确掌握纳税人涉税信息的基础上，为纳税人提供方便、快捷的涉税服务。税务机关还可获得政府其他管理部门的各种经济信息和情报，监控税收征管和职能的执行情况。同时可以通过计算机分析、管理功能，及时布置、调整有关工作安排，提高税收征管工作效率。

　　2、要以业务流程为核心。征管业务的处理以业务流程为导向，依据纳税人的管理信息流程来重组征管业务流程。主动调整不适应现代化税务管理的业务流程，忽略个别无实际管理内容的业务活动，把办理税收业务环节设定为咨询--受理--调查--核批--评估--检查--执行的骨干流程，细化各个岗位的具体工作流程(包括工作步骤、顺序、时限、形式和标准)，处理好环节与环节之间的衔接关系，形成一个有机联系、运转流畅且相互制约的整体，确保税收征管信息系统顺畅运行。

　　3、要以整合组织结构为重点。实现集中征收，首要的是必须进一步收缩基层征管机构，调整机构职能，实现征收场所的相对集中，最终实现税收信息的高度集中。按照重组后的征管业务，“人”和“事”都放在了“流水线”上，以鼠标、话筒现代化工具的“点对点”方式取代了手工申报、缴款传统的“面对面”方式，办税服务厅实行一窗受理、一级核批，除必须报上级审批的业务外，所有涉税事宜全部推向前台，实施全程服务“阳光操作”。因此按照集约化、专业化管理的原则，大致可设置办税服务、税源管理和协调保障三个系列的组织机构，最大限度地压缩管理层次，变层级型组织结构为扁平化组织结构。将机构设立、岗位设置、岗位职责、计算机应用四者连成一体，实现更深层次的专业化。

　　4、要以多元申报为突破口。机构收缩后，必须建立信息高度共享、方便快捷的多元化申报体系。多元申报方式主要有：电子申报、邮寄申报、上门申报、代理申报等，特别是要积极推行申报、缴款的网络化、电子化。

　　5、要以建立专业化分工的岗责体系为重心。要按照实现税收征管信息化和专业化的总体目标，根据信息流相对集中合理划分征收、管理、稽查三个环节的职责，既要重视三者之间的衔接，又不能忽视其内部各个岗位之间、人与人之间的衔接，合理进行相应的事权调整。一是确立岗位设置与工作流程及征管系统的对应关系，根据工作流